(观点）【专家谈】精益求精：未保法修订草案二审稿的亮点梳理与展望

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2019年10月，全国人大常委会首次审议了《未成年人保护法》修订草案。第一稿对《未成年人保护法》进行了全面修订，其条款几乎增加了一倍，赢得了广泛的认可和好评。八个月后，立法机关根据一审委员提出的意见、征求公众的意见、国家机关有关部门的答复意见，研究并精心起草了修改稿初稿，形成了第二稿。2020年6月，全国人大常委会对《未成年人保护法》修订草案进行了第二次审议。从媒体舆论评价来看，二次审稿紧跟时代，及时回应民众关注，充分体现了精益求精的匠心精神。看第二次审查稿的修改内容，有很多亮点，主要归纳为以下十二个方面。

(一)丰富未成年人权利保护的内涵。

对于未成年人享有的四大权利，第二稿增加了“国家保障”的表述，符合宪法中“国家尊重和保障人权”的精神。国家保障未成年人的四项权利，进一步丰富了国家亲权概念在我国法律体系中的表达。

为了充分保障未成年人依法平等享有各项权利，第二次审议稿列举了现实中导致歧视未成年人的一些突出因素，并补充说，未成年人不应因“户籍”、“家庭状况”而受到歧视。

(二)细化原则最有利于未成年人。

“儿童最大利益”原则可以说是《联合国儿童权利公约》中“儿童最大利益”在国内法中的转换表述。为了更全面准确地解释这一原则，二次审查稿从工作要求的角度进行了完善，增加了两个具体要求:一是保护未成年人的隐私权和个人信息，二是听取未成年人的意见。因此，处理涉及未成年人的事项应符合六项具体要求。

(三)监护人与国家在未成年人监护中的责任和关系。

第二次审查草案进一步澄清了父母或其他监护人与国家在未成年人监护问题上的关系和责任界限。父母或者其他监护人对未成年人的监护负有直接责任，国家有权利和义务采取措施，监督、指导和帮助父母或者其他监护人履行未成年人监护职责。

(4)未成年人保护准确报告制度。

在基于权利的报告和强制性报告的双重设计下，第二次审查草案对强制性报告进行了更精确的调整，以确保其更具实用性和可操作性。第一，负有强制报告义务的公职人员对负有保护未成年人责任的国家机关及其工作人员是准确的；二是进一步完善对强制报告义务主体的要求，加大“涉嫌侵权”的强制报告力度；第三，明确举报部门，包括公安、民政、教育等部门。

(五)继续紧凑监护人的职责。

在家庭监护方面，为了防止监护人在委托照顾和忽视未成年人后离开，二次审查稿增加了硬性规定，明确要求监护人每月至少与未成年人和委托人联系沟通一次。这一规定对于预防和控制恶意委托监护拖延履行监护职责的现象具有很强的现实针对性。同时，在离婚过程中，明确禁止扣押、藏匿未成年子女进行监护的行为。

(六)进一步理顺国家监护制度。

在国家监护方面，进一步系统梳理了民政部门临时监护和长期监护的情况，在临时监护中增加了三种情况:监护人被宣告失踪，没有其他人可以担任监护人；监护人因自身原因或者自然灾害、事故、公共卫生事件等突发事件无法履行监护职责，造成未成年人监护缺失的；监护人教唆、利用未成年人实施严重犯罪，需要将未成年人带离安置地的。这样可以使临时监护制度更加精确，防止物品丢失。

根据最有利于未成年人的原则，删除了监护中止制度，国家采取监护支持和干预措施，尽可能修复家庭监护环境和能力，在保证未成年人合法权益的前提下，努力保证未成年人生活在家庭中。

(七)加强学校保护实践中暴露的薄弱环节。

近年来，人民群众和人大代表强烈反映了学校保护中暴露出来的一些薄弱环节。虽然教育行政部门做了很多努力，出台了一系列规范性文件，取得了一定的成效，但一些法律规范的缺失已经成为依法办学的一个弊端。因此，在学校保护这一章中，对这些容易被忽视的薄弱环节有针对性的规定，包括四项积极义务和六项消极义务。

四项积极义务是:学校应建立未成年学生保护制度，重视和加强未成年学生劳动教育，规范校车安全保障制度，防止教职工性骚扰未成年学生。

六项消极义务是:学校不得利用节假日集体补课，不得安排学生参与商业活动，不得向未成年学生出售或要求购买指定商品和服务，不得配合校外培训机构提供有偿课程辅导，不得隐瞒学生严重的欺凌行为，幼儿园不得提交小学课程教育。

(八)有针对性地增强社会保障力度。

社会环境对未成年人有着非常重要的影响，其中一些不利因素是导致未成年人问题或侵害的外部诱因。第二次审查稿针对实践中比较突出的问题，增加了一些切实可行的措施，主要包括六项:一是加大新闻媒体报道的限制性规定，涉及未成年人的案件事实报道和采访要客观、审慎、适度，不要过度讲述和描述具体细节；二是加大禁止胁迫、引诱、教唆未成年人参加黑社会组织从事违法犯罪活动的力度；三是增加宾馆、招待所、饭店接待未成年人时的注意义务；四是增加学校周边烟酒和彩票销售网点；五、商业娱乐场所等不涉及未成年人的场所不得招用年满16周岁的未成年人；六是进一步扩大与未成年人密切接触单位聘用人员的禁止范围，扩大到性侵犯、虐待、拐卖、暴力伤害等有违法犯罪记录的人员，不再局限于严重侵害未成年人的违法犯罪记录。

社区涉及未成年人保护措施的实施，也是未成年人保护工作的最后一公里。为了增强社区保护的力度，第二稿明确规定，居民委员会、村民委员会应当设立专门人员负责未成年人的保护工作。

(9)充分丰富网络保护的内容

与一审草案相比，二审草案中关于网络保护的章节增加了7条，从11条扩大到18条。由此可见，网络保护的修订范围比较大，充分丰富了网络保护各方的责任和措施。

一是丰富了父母或其他监护人在网络保护方面的责任，包括规范自己使用网络的行为、合理安排未成年人使用网络的时间、安装保护软件、选择合适的模式和管理功能等。

二是丰富了学校网络保护的职责。学校要合理利用网络开展教学活动，不允许学生将手机带入教室，如果带入，要统一保管。

再次，将网络信息部、新闻出版、卫生、教育行政等政府职能部门的网络保护职责从政府保护章转移到网络保护章，增加了网络信息部等相关部门加强网络保护监督检查的职责。

四是增加网络游戏认证管理规定，国家建立统一的未成年人网络游戏电子认证制度。网络游戏服务商要要求未成年人以真实身份注册登录。

第五，增加网络游戏服务商禁止向未成年人提供服务的时间段，即每天22: 00到第二天8: 00。

六是要加大对网络直播服务提供者向未成年人提供服务的限制性规定和管理措施，禁止向未满16周岁的未成年人提供网络直播服务。

第七，加强对未成年人违法犯罪行为的发现、举报和处理制度，防范危害未成年人身心健康的信息。

(十)改善政府保护的措施。

政府保护一章是《未成年人保护法》修订中新增的一章。第二稿主要增加或调整五项措施:一是明确承担未成年人保护协调机制具体工作的县级以上人民政府职能部门。内部机构或专门人员；二是明确各级人民政府要保障办学条件和幼儿园条件；三是明确控制辍学和保护学校的措施。对未完成义务教育的未成年学生，教育行政部门应当责令其父母或者其他监护人送其入学接受义务教育；四是系统梳理政府的临时和长期监测，确保国家监测网络编织良好；五是进一步完善密切接触未成年人单位聘用人员违法犯罪信息查询系统，将范围扩大到性侵、虐待、拐卖、暴力伤害等犯罪记录。国家应建立并免费提供咨询服务。

(十一)综合司法保护更加突出。

一审草案司法保护一章中有许多与预防未成年人犯罪法密切相关的规定。为了进一步理顺两法关系，二审草案在条文安排和数量上更加注重全面司法保护的理念。对此，进行了四点修改和调整:一是增加了公安、司法机关披露涉案未成年人个人信息的例外，即寻找失踪、被拐卖的未成年人；二是增加未成年被害人、证人出庭时保护其隐私的技术手段；三是规定违法犯罪的未成年人在学业和就业上不受歧视；四是删除监护中止制度；第五，未成年人犯罪案件诉讼中的特别规定应当与《预防未成年人犯罪法》的有关规定相结合，从预防累犯的角度在《预防未成年人犯罪法》中作出系统规定。

(十二)加大法律责任和处罚力度。

法律责任是未成年人保护法的“牙齿”。为了让“牙齿”更锋利，有效处理违反本法的行为，二审继续加大法律责任和处罚力度。这主要体现在四个方面:一是为了保证家庭教育指导的实施，需要缴纳押金。拒绝接受家庭教育指导的，可以没收押金；二是适当增加罚款数额，有的规定罚款最高可达一百万元以下；三是加大违反网络保护相关规定的法律责任，规定警告、罚款、没收非法所得、责令暂停相关业务、停业整顿、关闭网站、吊销营业执照或相关营业执照等处罚；第四，根据一些新的制度和义务，对违反后的法律责任进行了相应的规定和调整。

可见，第二次审议稿向前迈出了一大步，为创建新时期未成年人保护领域全面领先的法律奠定了更加坚实的基础。《未成年人保护法》涉及面广，立法难度大，所以还存在一些需要进一步研究论证的问题。总而言之，主要有十个方面:

一、如何构建统一高效的未成年人保护协调组织；二是如何进一步激发检察机关和司法机关在未成年人保护方面的潜力；三是如何规定儿童安全座椅制度；四、如何细化相关规定，更有效地避免和消除离婚时抢夺、藏匿未成年子女争夺抚养权的方式；第五，如何加强对入住酒店、宾馆等住宿场所的未成年人的预核防范制度，将保护放在首位，避免出现异常情况或犯罪；六、如何有效禁止以身高限制未成年人应享受的照顾和优待的做法；第七，社交网络的核心是社交网络软件中的网络成瘾或信息内容管理。第八，如何巩固政府在发展及推广幼儿服务系统方面的责任；九是如何有效防止未成年人被性侵，如何保护被性侵未成年人的合法权益，是否可以提起精神损害赔偿；十是是否依法对申请恢复监护设定一定期限。

(袁宁宁，中国政法大学副教授，青少年事务治理与法律研究基地常务副主任，人民时报评论网特约评论员)