(评论）防范化解公共风险 提升可持续发展能力

作者:刘尚希(党委书记、中国财政科学研究院院长)

当今世界正面临百年不遇的巨变，人类进入了风险社会时代。风险社会的基本特征是不确定性。这种不确定性不是指某个领域、某个方面、某个地区，而是反映了整个社会的不确定性。新冠肺炎肺炎疫情已蔓延至全球，全球不确定性进一步增强，增加了整体社会风险，即公共风险。风险带来成本、损害和损失，对可持续发展构成威胁。降低总体不确定性，防范和化解公共风险，构建中国发展的可持续确定性，是未来特别是“十四五”期间的重要任务。

深化改革开放，增加发展的必然性

人类有两种本能:一是追求确定性，希望安全、稳定、可预测；第二，避免劣势和可能出现的危险和威胁。动物有这种本能，但没有风险思维，不能通过“思维实验”构建风险画面来提前计划和准备。所以，动物不能防范风险，只是单纯的本能的逃避。而人类逐渐形成了防范群体风险(今天的公共风险)的意识，实现了人类的繁衍和发展。然而，风险意识还不够，需要科学的集体行动来应对公共风险。

新中国成立70多年来，特别是改革开放以来，我们摸着石头过河，勇于探索创新，实现了快速发展的奇迹。我们从过去的发展经验中学到了一个真理:在一个不确定的风险世界中，国家发展的确定性取决于我们自己通过探索和创新来建设和对冲公共风险的持续努力。在一定程度上，改革开放的过程就是不断防范和化解公共风险，探索国家发展确定性建设的过程。经济特区和社会主义国家的建立也可以搞市场经济，各种所有制经济共同发展，青山绿水等一系列理论和实践创新，不断增强经济发展的确定性，降低公共风险，使中国经济实现持续快速发展。

自2008年国际金融危机以来，世界陷入了低增长、低利率、低通胀、高负债、高风险和高不确定性的状态。今年疫情的影响进一步加剧了不确定性。迫切需要通过理论创新提高对公共风险的认识和应对能力。随着全球发展的不确定性增加，中国的巨轮将不断摇晃，甚至造成巨大的动荡。中国的发展就像攀登珠穆朗玛峰，已经到了“半山腰”。它走得越远，面临的不确定性和风险就越大。只有全面深化改革开放，才能确保发展的确定性、稳定性和可持续性。

加强公共风险管理，降低开发成本

总的来说，公共风险越大，国家发展成本越高；公共风险越小，国家发展成本越低。公共风险转化为宏观成本是可持续发展的最大制约因素。

今年以来，受疫情影响，全球分工合作体系被打破，全球产业链供应链被中断，许多国家陷入经济衰退和社会动荡。加上地缘政治的影响，经济全球化出现逆流，这在一定程度上表现为公共风险的全球化。将公共风险转化为巨大的发展成本将成为全球发展的严峻挑战。

公共风险之所以转化为开发成本，是因为它们改变了人们的预期和行为，使资源配置更倾向于防止可能的损害和损失。比如面对风险，银行必须有拨备，企业需要减少投资，增加资本公积，这些都是成本。公共风险水平越高，微观主体成本越高，国家发展成本越大。要降低或避免公共风险，必须建立科学的公共风险管理机制。自2003年非典以来，我国的公共卫生应急管理取得了长足的进步。但是，在经济和社会的各个领域，仍然存在“治愈”多、“预防”少的问题，公共风险管理机制有待进一步完善。

规则和秩序提供了确定性，可以对冲和降低公共风险水平，从而降低宏观发展成本。一旦原有的规则和秩序被打破，无法提供确定性，公共风险水平就会急剧上升。公共风险管理机制的核心作用是防患于未然，不断提升过去建设的确定性，主动降低未来的不确定性，化解可能的开发成本。

公共风险管理机制不是外部的、独立的，而是应该嵌入国家战略、规划和制度之中。及时调整国家战略、完善规划和创新制度是公共风险管理的基础。构建公共风险管理机制不是开新灶，而是将风险思维和防范理念作为战略规划和制度设计的核心思维和理念，渗透到战略、计划和制度中，实时监控和防范风险溢出。这就对中国的改革提出了新的要求。深化改革既要关注“已有”问题，也要关注“已有”风险。如果预防做得好，紧急事件就会大大减少。

构建公共风险管理机制的原则

建立公共风险管理机制，“风险导向”应优先于“问题导向”。一般来说，我们面临的问题是“已经”和确定的，而风险是不确定的，属于“预先存在”的问题，是潜在损害的可能性。解决“已经”的问题，并不意味着可以防范风险。防范风险，必须强调预防为主，减少问题的发生。

一是要形成具体的风险防范方案。2003年“非典”过后，各个领域都制定了相应的应急预案。这是一大进步。应急计划是危机来临时的行动计划，如制定应急响应级别、储存应急物资等，但应急计划不是风险防范计划。风险预防计划强调避免危机和减少紧急情况，而不是处理危机。减少病情比病后治疗更重要，所以风险预防计划比应急计划更重要。

第二，要注重防范风险的制度安排和长效机制。生产关系随着生产力的发展而不断调整，制度也需要与时俱进。改革是完善制度的根本途径。如果改革滞后，公共风险就会增加。只有加快改革步伐，建立长效机制，才能降低公共风险，从而降低发展成本和阻力。

第三，所有决策都要进行公共风险评估。决策产生风险是普遍现象。因此，在公共风险管理机制中，应对决策方案进行公共风险评估。目前，我国部分重大项目已开始进行社会稳定风险评估，但尚未对所有决策实施公共风险评估，建议尽快实现全覆盖。

第四，区分公共风险和个人风险，明确风险责任。防范公共风险是政府的责任，个人风险是企业、家庭、个人的责任，不能混为一谈。

第五，通过数字技术为公共风险管理提供支持。公共风险管理需要加快数字政府建设，将大数据、云计算、人工智能等数字技术应用于公共风险管理全过程，提高公共风险监测、识别和预警能力。

光明日报(2020年10月4日07版)