【时讯】香港廉政公署启迪国家监察体制改革：统一机构能提升反腐效率

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香港廉政公署icac 东方ic资料在年初召开的十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记说:“要完全监督制度，进行监督体系的高层设计，加强党的自我监督，加强国家机器监督。”、“健全国家监察组织框架，健全国家 十八届六中全会进一步支持和保证“各级党委由同级人民代表大会、政府、监察机关、司法机关等依法监督国家机关和公务员，人民政协依法监督，审计机关依法进行审计监督” 之后，发表了11月7日召开的“关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试验方案”，部署到上述3省、市成立了各级监察委员会。 之后，中国共产党中央政治局常务委员、中央深化国家监察体制改革试点领导小组组长王岐山来到上述试点省、市，开展国家监察体制改革试点工作调查时，监察委员会实质上是反腐败机构，监察体制改革的任务是党对反腐败工作的统一 调查失业及防止职务犯罪等业务能力，指出成立监察委员会，作为监督执法机关和纪委共同署办公，实现所有行使。 王岐山强调，在全国人民代表大会常务委员会就试行业务作出相关决定后，完成检察机关反贪婪等部门的转隶。 这些事实表明，国家监察系统的改革已经开始，路线图也越来越明确 正在进行的国家监察体制改革，确实是重大的政治改革，是国家监察制度的顶层设计 作为“摸石头过河”的改革，最需要的是以往类似例子的参考和学习，不要绕圈子 从这次国家监察体制改革来看，总体思路是整合、统一比较分散的机构，提高效率，提高权威，赋予新的监察机构独立性和权威度 在很多人看来，这个改革构想寄往香港的廉政公署 事实上，香港廉政公署的成立是20世纪末期的事件，在此之前香港也经历了反腐败的曲折 通过深入发掘其历史，香港廉政公署的制度建设过程具有四个重要特征 这些特点不仅是香港腐败管理制度变革成功的重要原因，也可为目前进行的国家监察体系改革提供重要参考和参考。 一、专业机构:从所属到独立到20世纪50年代，香港没有特别的反腐败机构，主要依赖以前传来的司法执行系统 专业反腐败机构的建立经历了许多复杂而漫长的过程 港英政府于1898年颁布了第一项防止贿赂条例《行为处罚条例》(《themisdemeanourspunishmentordiance》) 这个法例的执行第一由警察负责 换句话说，打击贪污犯罪是当时警察的执法任务之一 当时警察的构成大多来自教育水平低或者有黑社会背景的底层人们。 由于素质低下，很多警察征收赌博、卖淫甚至保护费 因此，警察打击贪污活动效果不太好 这种情况一直持续着，没有得到比较有效的处理 之后，随着第二部反腐败条例《反贪污条例》(《thepreventionofcorruptionordinance》)于1948年颁布，港英政府在警察局内部的监狱调查局( criminalinvestigationdepan 这是半独立机构，模仿英国警察系统的模式，把反腐败作为acb的作用之一 但是，当时的现状是警察系统的腐败越来越严重。 这个机构成立了，因为不太容易发挥效力 进入20世纪70年代以来，警察系统内部的集体腐败越来越严重 总警司葛柏的贪污事件成为爆发民众对腐败严重不满的导火索，影响港英政府的统治 为了平息民怨和巩固统治，港英政府于1971年颁布了《防止贿赂条例》( thepreventionofbriberyordinance，1971 )。 另一方面，根据新加坡的苏贪婪经验，成立了一个名为苏贪婪办公室( ACO )的新机构。 但是，这个机构依然属于警察局内部 随着警察系统腐败的加剧，不能有效地打击贪污 因此，将反腐败机构从警察系统中分离出来的声音在社会上越来越强烈。 但是，这个提案受到了警察系统本身的强烈反对 鉴于警察队对社会治安的重要性，当时港英政府设立的贪污咨询委员会和港督戴麟趾再三权衡，表示不尽快决定是否成为新的反贪机构。 警察队能保护反贪婪部的“苏贪婪办公室”( anti-corruption office (aco ) )后，他们改组了反贪婪部门的编制。 也就是说，主管的等级从总警司提高到助理警务处长，大幅度增加了编制。 这项改革对反腐败事业显示出了一点效果 例如，成立不到两年，苏贪婪办公室处理了152起案件。 这个数字远远超过了以往案件的合计( 1963-1968年合计140例，1969-1970年合计138例)。 新的苏贪婪办公室取得了一定的效果，但本身还属于警察局，因此在调查总警察局葛柏贪污事件时效果还不好 随后的葛柏事件后，警察系统的贪污已经成为目标 在这种情况下，新的反贪婪机构必须成立来处理葛柏事件引起的危机 葛柏( peter fitzroy godber )是港英政府的高级警官和贪污犯，曾经担任香港警察队的外籍总警司，1973年6月逃亡英国，因涉嫌贪污受贿成功逃脱了警察展开的内部调查，引起了舆论的叛乱 从1948年港英政府成立苏贪婪机构到廉政公署成立，这个过程经过了26年的时间 在这个漫长的过程中，港英政府总共设立了三个机构，颁布了三部苏贪婪法 真的扭转了香港贪污盛行的状况直到1974年廉政公署成立 1974年廉政公署成立前这些反腐败机构一直不能有效肃清的理由主要有两个。 首先，肃贪婪机构属于警察系统内部。 警察机构杂乱无章，反腐败机构受到阶层影响，权力分散第二，警察系统的腐败是当时香港最严重的系统腐败 如果把反腐败机构放在警察系统内部，就会触及警察自身的利益，缺乏独立性 香港总督马里霍认为，只有设立脱离警察系统的独立执法机构，才能清除当时许多杂乱的警察系统腐败。 基于这种想法，廉政公署于1974年与警察内部完全分离 廉政公署的设立一方面明确了与腐败集团的交错关系，另一方面因为是新机构，所以从设立之初就具有鲜明的专业性 从属于分散警察系统的分公司，改革创新成为新的专业苏贪婪机构，这为香港成功转型为廉洁社会奠定了重要的制度基础 把最初的贪污作为与其他犯罪行为相同的行为解决后，逐渐认识到腐败需要专门的机构，然后迅速利用半独立的机构，最后彻底建立独立的专门机构，这种变迁反映了香港腐败管理思路的调整。 其中，反腐败机构的重要意义逐渐凸显 香港的反腐败机构从警察系统内部迅速发展成为完全独立的执法机构也表明有必要赋予反腐败机构独立的权力 没有独立的权力，反腐败就会受制于许多复杂阶层的从属关系，损害反腐败性能 特别是当组织本身存在腐败问题时，它很难更有效地运作 因此，有助于减少反腐败机构的阶层隶属和权力束缚，促进腐败管理 从现在公开的国家监察委员会的设置构想来看，如十八届六中全会公报所述，各级党委必须支持各级人民代表大会、政府、监察机关、司法机关，依法履行对公务员的监督职能 今后的监察机关应该与其他国家机关平行，成为相对独立的行政机关 这实际上是使隶属于政府部门内的监察机关脱离政府部门，成为与政府部门平行的更独立的监督机关 对反腐败机构来说，从所属到独立，实际上是整合现有的分散机构，减少阶层，保障反腐败机构权力的集中性 确实，这有助于提高反腐败性能 二、提高效率:从分权到集权在廉政公署成立之前，隶属于警察系统的历史反腐败机构还没有真正有效地完成打击腐败的员工 廉政公署的设置，最明显的是提高反腐败效率 把这种反腐败的权力集中设置在一个专门机构上带来的效率也是香港治理腐败的成功 从1974年到1974年，起诉了260名警察，是廉政公署成立4年前事件的4倍 1970年底，廉政公署清除了所有警察团伙式腐败，使警察团伙腐败成为过去式 廉政公署建设性地直接向香港知事( 1997年回归后，香港特区行政长官)负责 有200多名建设工作人员，是世界上最大的反腐败力量之一 廉政公署完全由政府出资，但其职员不受公务员事务局限制，而且其事业受到由社会各界名人组成的各独立委员会的严密监督 香港廉政公署自成立之初就因其“三管齐下”的苏贪婪战略而闻名 执行所、反贪污所和社区关系所三个部门合作，实施完善的苏贪婪战略 这三个职能都是行政总部提供后勤服务的 执行场所规模最大，负责调查的反贪污所审查政府机关和公共机关采用的员工常规和程序，提出如何根除贪污机会的建议，民间组织也可以寻求建议的社区关系所公共支持廉署的工作， 整理香港廉政公署的年度报告，警察系统的检察官人数从1977年被起诉的126例减少到1978年62例，1979年的44例在1980年减少到29例 之后的迅速发展也出现了1984年( 42例)和1985年( 36例)、1995年( 58例)和1996年( 32例)等暂时性的人数上升，但总体上显示出下降的趋势 警察系统腐败和政府公务员贪污受到比较有效的控制 从1980年开始，涉及私营部门的腐败案件数量不断增加，涉及政府部门的案例数量不断减少 到1982年，私营部门参与腐败的案例( 247例)的数量首次超过政府部门的案例数( 126例)，此后一直持续着 另外，从国际透明组织的cpi指数来看，香港维持在7分以上，成为世界上罕见的廉洁之都 这些表明1974年成立的廉政公署的反腐败是非常高效的专业肃贪婪机构 具有这样的效率性，其中最重要的原因是廉政公署的三位一体的功能设定 处罚、预防和教育三个功能有机地一体设置，分工确定，集中高效 这是更明显的集权制度设定，整合分散的功能和资源使权力最大化 很明显，香港的经验表明，在腐败治理中，集中权力设定有助于提高效率 内地现阶段反腐败机构多，权力分散，从目前公开的国家监察委员会的设置思路来看，集中、科学配置和整合分散的反腐败机构的功能有助于提高反腐败效率 三、权威象征:从质疑到信仰建立了专业的反腐败机构，香港廉政公署成立之初，没有立即赢得市民的信任。 很多市民表示廉政公署严肃成功基本上是“无法完成的任务”。 因为他们认为贪污贿赂是以前从中国传来的习俗，很难根除。 1970年底，廉政公署清除了所有警察团伙式腐败，使警察团伙腐败成为过去式 总警司葛柏贪污事件和警察集团式腐败事件的成功解决，为廉政公署赢得了民众的信任和赞同，树立了权威和形象。 民众的支持对廉政公署的员工和整个廉洁改革的落地提供了罕见的促进作用 1970年底，民众对政府严肃的信仰高涨 从1968年的38.1%的匿名通报率上升到1975年的61.2% 根据笔者的研究，廉政公署自成立为专业的反腐败机构以来，确立了专业、透明、高效的机构形象 这些赋予权威的象征功能，这种象征功能已经深入人心，成为香港社会廉洁的文化基因所在。 根据香港的经验，这种无形的权威象征功能对腐败治理也很重要 腐败管理机构作为重要的制度载体，能否比较有效地实行制度，取决于民众观念的支持 个人观念的变化不是直接感知抽象的制度本身，而是通过接受制度的象征性资源得到的 香港廉政公署能建立这种权威程度的象征功能显然与独立的专业制度设计密切相关 现在内地的反腐败机构很多 在实际业务中，反腐败和廉政建设的职能机构主要是中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家反腐败局 各反腐败机构之间存在的力量分散、边界不明确、功能重叠、标准不同、缺乏规范有效的联系等问题也日益突出 这在某种程度上削弱了作为反腐败机构应该发挥的鲜明的权威象征功能 因此，有助于整合分散的反腐败机构，建立统一的国家监察委员会，树立鲜明专业集中的反腐败机构形象，提高反腐败机构应有权威的象征功能，获得民心，促进反腐败事业的深入进行 四、权力独立:香港廉政公署从绝对开始遵循成立当初是独立的大体 据当时的麦理浩总督介绍，需要独立的人事、财政和执法权 这种被称为绝对独立的体制设计大致给廉政公署留下了深刻的印象 具体来说，廉政公署的绝对独立包括四个方面:首先是机构独立 廉政公署不属于任何政府部门，其最高官员“廉政专家”由香港最高行政长官香港知事( 1997年回归后为香港特区行政长官)直接任命 其次，人事独立 廉政公署的专家拥有完全的人事权，署内职员使用聘任制，不是公务员，不受公务员事务局管辖 根据香港城市大学公共社会行政学部教授斯科特( scott )的研究，香港特区政府在回归后简化了公务员队伍，从189、139人缩小到163、637人，缩小幅度达到了13.5%，但廉政公署各功能部门的员工人数在减少中 第三，财政独立是指廉署的经费经香港最高行政长官批准后，在政府预算中单列支付，不受其他政府部门限制 廉政公署的年度报告显示，廉政公署作为香港的专业苏贪婪机构得到了大力的财政支持 20世纪90年代以来，财政经费一直在增加 特别是回到1997年后，这一增长幅度从港币512万增加到705万等更为明显 第四，事件独立 廉政公署拥有《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举(非法行为及非法行为)条例》等赋予的独立调查权，包括搜查、扣押、逮捕、审判等，必要时可以采用武力，抵抗或妨碍调查者 这四个独立性使廉署能够切断体制和运行中可能形成干扰肘的各部门之间的联系，“彻底调查”反贪婪的贪婪 这四方面的独立权力实质上保障了香港廉政公署的独立性 但是，任何机构的权力都必须受到比较有效的制约，特别是作为监督权力的反腐败机构，监管者自己的权力容易被滥用 香港在1992年引进了《公民权利和政治权利国际公约》，立法会颁布了《香港人权法案》 人权法案的引进开始让公众观察廉政公署的权力是否太受限制而有可能侵犯个人权利 面对公众的担忧和疑问，港英政府于1994年2月任命了以苏海文博士为主席的独立权利检讨委员会，专门检讨廉署的权力和问责制度，于年末提交了检讨报告 该研究报告提出了76项结论和建议，包括廉政公署的任务、获得资料的权利、搜索和检查。 扣押逮捕、拘留和保释旅行证件。 处置财产的限制调查程序； 调查是调查保密公共机构资料的员工的任命、管理及终止录用说明责任制度和廉署5个咨询委员会的框架和责任” (引用自香港廉政公署年度报告书( 1992 ) )这次的事情表明，在反腐败机构的制度设计中，自己的权力定义很重要 反腐败机构为了使资源最大化需要集中权力，但也需要自身权力的制约 以香港廉政公署为例，在《人权法案》实施之前，处理案件的权利只需受香港州长的制约 但是，这种权力有可能不受限制地被滥用，也有可能侵犯个人权利 这是因为这次事件后，廉政公署的搜查、逮捕等权力需要由律政司授权。 这种改善实际上是廉政公署权力制度化的制约，防止被滥用 香港的这一经验也表明，目前进行的国家监察委员会改革，有助于统一分散的机构、整合资源、集中权力进行比较有效的反腐败事业。 但是也必须注意对自己权力的制约，如何通过比较有效的制度设计合理地制约和监督反腐败机构自身的权力非常值得思考 正如十八届六中全会所说，建立健全党委(党组)的全面监督、纪律机关的专业监督、党的职工部门的职能监督、基层组织的日常监督、党员民主监督的党内监督体系。 国家监察机关也应该接受上述党内监督系统的各方面监督，也应该接受舆论监督、人民群众监督等 从世界范围来看，一个国家的反腐败制度建设来自法律、机构和战略三个方面 其中，专业的反腐败机构在治理腐败中发挥重要作用 由于政治体制、法律体系、历史文化等各方面的不同，现在各国的反腐败机构也大不相同 但是，总体来说，一个是单一的反腐败机构模型，两个是多个反腐败机构模型。 香港和新加坡都是典型的单一反腐败机构模式，其显著特征是权力集中、专业效率 以前我们参考香港腐败管理的成功经验，也有对廉政公署的学习。 但是许多研究认为香港的成功经验不太容易复制。 因为内地和香港有很多不同。 确实，无论是规模、人口等物理因素，还是历史以前流传下来的法律文化等软件因素，两地确实大不相同 但是，本文通过梳理香港反腐败机构的历史，表明在反腐败机构制度构建的发展中，如何整合、优化各种反腐败资源，实现比较有效的腐败管理的构想应该是共通的。 香港的经验表明，集中反腐败机构的权力，有助于提高效率，增强权威 但是，香港的经验表明，反腐败机构的权力也应受制度制约，防止滥用自己的权力 目前正在进行的国家监察体制改革是，通过适应新时期反腐败事业的优势，整合分散的机构，使反腐败权力比较有效地集中，减少机构间的权力内耗，提高反腐败效率，增强反腐败机构的权威功能。 目前北京、浙江、山西三地试点工作已经展开，如何协调整合后反腐败机构的力量，构建比较有效的制度约束机制值得关注和深入研究 (作者是香港廉政公署研究专家、清华大学政治学系博士后、清华大学廉实力建设和快速发展研究中心研究员)。 本文的撰写主要是李莉博士的《社会中心主义视角下的腐败管理:基于香港廉政公署年度报告( 1974-)的解读》、《经济社会体制比较》、. 05和《政治精英眼中的廉政公署——基于香港区议员的调查》、《公共行政评论》、. 03。 (本文来自澎湃信息，越来越多的原始信息请下载《澎湃信息》app )