【时讯】新版北京城市总体规划的转型与探索

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以下复印件来源于城乡计划urp、作者施卫良、石晓冬等。

城乡规划urp

由复旦大学和上海文化出版社主办，中国城市规划协会会刊

领先:

本文分析了北京新版城市总体规划编制的时代背景，总结了新版总体规划在突出区域协同、四个中心保障、底线思考、疏解重组、要素布局、文化传承和问题取向七个方面的优势，并结合了计划实施面临的问题

本文的来源:城乡规划urp

照片来自新华网，傍晚拍摄的北京北海公园的白塔。 新华社记者刘金海摄

作者

施卫良北京市城市规划设计研究院院长、教授级高级工程师

石晓冬北京市城市规划设计研究院副院长、规划研究室主任、教授级高级工程师

杨明北京市城市规划设计研究院规划研究室主任工程师，教授级高级工程师

王吉力北京市城市规划设计研究院规划研究室工程师

伍毅敏北京市城市规划设计研究院规划研究室工程师

自1949年中华人民共和国成立以来，北京市先后制定了七版城市总体规划，分别于1953年、1958年、1973年、1982年、1992年、2004年、年制定。

历城总体规划在国家和首都快速发展的关键阶段发挥重要作用，年版总体规划(以下简称“新版总体规划”)站在新的历史起点上，贯彻习近平总书记视察北京重要演说精神和治国理政的新理念、新思想、新战术

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北京市总体规划编制的时代背景

1.1“大都市病”的矛盾凸显出来

2004年版的总体规划实施了十年来，首都经济社会的迅速发展和城乡建设取得了显著的效果，但城市在高速发展过程中也积累了一些深刻的矛盾和问题。

一是人口增长过快资源承载能力有限的矛盾日益凸显，人口控制手段的故障增加了以水资源为主的资源支持的压力

二是产业快速发展与城市功能定位之间出现偏差，2008年北京奥运会后，为了应对金融危机，振兴产业的大工业、大项目成为各区优先选择的快速发展方向，客观推迟产业结构调整过程

三是生态环境压力越来越严重，大气和水污染物质排放总量远远超过环境容量，生态用地不断受到压迫和蚕食。

四、城市空之间结构战术调整面临严峻挑战，中心城区单中心过度凝聚的情况依然持续，新城疏散中心城市人口的效果不充分，城市“摊大饼”的蔓延方法没有根本变化。

五城乡二元分割问题依然突出，城乡一体化迅速发展需要破题

六、宜居城市建设依然任重道远，居住水平还在大幅度提高空之间，交通堵塞现象越来越严重，公共设施的服务水平有待进一步提高。

七、计划体制机制和首都经济社会的快速发展还有不合适的地方，各计划之间的统一协调机制需要进一步完善，城乡规划编制、建设、管理需要更广泛的社会参与。

1.2经济社会的全面变革

从首都迅速发展的国际环境来看，中国在综合国力和世界政治经济结构中的地位不断上升，2008年国际金融危机后我国站在了国际社会的讨论和解决重大问题之前。

作为中国的首都，北京必须进一步加强和完善首都功能，加强适合大国首都的国际交流和文化中心功能。

从国家快速发展来看，中国正处于全面推进新型城市化、工业化的加速期，国家要求北京建设成为全球影响巨大的科技创新中心，这将加快首都经济快速发展方式的转变，保持经济领先的快速发展

从区域快速发展看，京津冀地区快速发展面临重要的历史机遇，作为环渤海地区和京津冀地区的核心城市，北京引领和参与区域快速发展，缓解与区域合作共同面对的人口资源环境矛盾。

从北京的基础条件来看，近年来北京的经济社会迅速发展，在经济实力和竞争力的提高、产业结构的优化升级、基础设施建设、文化国际影响大、改善人居环境等方面取得了长足的进步，已经在更高的水平上取得了世界的

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北京市总体规划编制的第一优势

2.1突出区域合作，站在京津冀协迅速发展的高度，为城市空之间的结构调整调整规划布局

年6月，中国共产党中央国务院批准了《京津冀协同快速发展计划纲要》，京津冀协同快速发展正式上升为国家战术。 与北京市第六版总体计划的编制不同，新版总体计划首次具备上位计划京津冀协同快速发展计划纲要，站在京津冀协同快速发展的立场上处理北京的问题，规划了未来。

借鉴国际城市群的快速发展经验，打破行政辖区的限制，着眼于地区尺度，优化功能布局，在半径50公里的核心区、半径150公里的辐射区、半径300公里的城市群尺度中，核心区的功能优化、辐射区协同的快速发展

图1京津冀区域空间的结构图

在半径50公里左右的北京及其周边地区，一是推进内部功能重组，优化城市空之间的布局，科学地统一不同地区的主导功能和不同空之间的快速发展要点，建立“一核一主一副，双轴多点一区”的 与以往相比，新版总体计划明确的城市空之间的结构更加强调了首都的功能、疏解指导和生态建设。

二是加强跨境合作的快速发展和共同管理。 北京东部、南部和津冀边界地区形成了四个跨境城市群，包括通州区和廊坊北三县地区、通州区南部、大兴区东部和天津武清区、廊坊市管区、北京新机场周边地区、房山区和保定边界地区，实施统一规划、统一政策、统一管理。

统一边界地区整合规划，明确地区生态廊道，吸引跨界城市集团式的快速发展，防止城市连片开发。 统一边界地区的产业禁止和限制目录，统一管理有序承担北京非首都功能的拆解和产业转移的边界地区的人口规模、城市开发强度、房地产开发。

半径150公里左右的平原地区是京津冀联动快速发展的核心区域，必须重点把握“一核”和“两翼”的关系。 发挥北京“一核”辐射推进作用，加强政治中心、文化中心、国际交流中心、科技创新中心首都城市战术定位

将“两翼”确定为北京建设非首都功能疏散集中装载地的首要目标，实现北京中心城区、北京城市副中心和河北雄安新区功能分工、错位快速发展的新格局，推动京津冀中部核心功能区联动快速发展。

更大的京津冀区域，以建设世界级城市群为目标，大中小城市协调快速发展，建立各城市分工有序的互联网化城市体系。 聚焦三轴，以京津、京保石、京唐秦等主要交通廊道为北京加强区域合作主导方向的四区共同定位明确，分工合理，协同推进互补功能区建设，中国经济迅速发展新的支持带。

2.2强调四个中心保障，制定深化首都快速发展的一系列计划实施重点

新版的整体计划将“政治中心、文化中心、国际交流中心、科技创新中心”的战术定位为指挥，深入把握“都”与“城”、“舍”与“得”、疏解与提高、“一核”与“两翼”的关系，提高实现“都”的功能

围绕“四个中心”，分别提出空之间的部署规划方案，在资源要素等方面提供服务保障，切实增强首都功能的服务保障能力，不断提高“四个服务”水平，更好地提升党和国家快速发展的大局

着力提高首都核心功能，比较有效地了解非首都功能，服务保障能力适应城市战术定位，人口、资源、环境与城市战术定位协调，使城市布局与城市战术定位一致。

新版总体计划在确定这些战术定位的基础上，提出了要执行的复印件和要求，制定了一系列计划细则和实施重点。

政治中心的建设要为中央党政军队的领导机关提供高质量的服务，全力维持首都的政治安全，保障国家政务活动的安全、效率、有序运行。 严格规划，高度管理，管理安全隐患，以更大范围的空间布局支持国家政务活动。

文化中心建设完全利用北京语境基础深厚，文化资源集聚特点，首都聚集荟萃，辐射推进，创新发挥领导和传达交流和服务保障的功能，使北京建设与社会主义物质文明和精神文明协调迅速 历史语境与时尚创造性协调，具有高度的包容性和亲和力，既有人文关怀，又有充满人文风采和文化魅力的中国特色社会主义先进文化。

国际交流中心的建设要着力优化九种国际交流功能的空之间的布局，加强相关设施的建设，增强对重大国事活动的服务保障能力。

科技创新中心的建设立足于首都丰富的科技资源特点，不断提高自主创新能力，提出了基础研究和战术高技术

技术行业抢占世界科技制高点，以“三城一区”为要点，辐射优化“一区多园”快速发展空之间的结构。

2.3强调底线思考，强调资源环境在硬件制约条件下的减重迅速发展

北京的迅速发展要以资源环境的承载力为硬制约条件，遵守人口总量的上限、生态控制线和城市开发边界三条红线，城市规模要适应资源环境的承载能力。 缓和人口持续快速增长给城市交通、公共服务、基础设施和社会管理带来的巨大压力，不继续占领生态空之间，抑制城市无序蔓延，迅速转变发展方法，升级产业结构，优化城市功能

第一条红线是人口总量的上限。 根据“用水定城市，用水定人”的要求，根据全市可供水资源量和人均水资源量明确北京市常住人口规模，新版总体计划中提出到年和2035年将人口总量控制在2300万。 并调整人口空之间的配置，优化人口结构，积极应对老龄化问题，保持人口合理有序流动，提高城市快速发展活力。

第二条红线是生态控制线。 加强刚性约束和生态底线管理，严格管理生态控制区内的建设行为，严格控制与生态保护无关的建设活动，保障生态空之间的结构，保障生态安全，不降低土地开发强度，保护、修复自然生态系统。

现在北京市生态控制区约12000平方公里，占市域面积的73%，到2035年上升到75%，到2050年必须上升到80%以上。

第三条红线是城市开发边界，即集中建设区的开发边界。 目前，北京市城乡建设用地2945平方公里，预计到年将城乡建设用地控制在2860平方公里，到2035年控制在2760平方公里，实现减重计划、减重快速发展。 坚决执行建设用地增减挂钩，掌握拆除占有率，掌握拆除比，促进城乡建设用地减量提高和集约高效利用(图2 )。

图2北京市区域“二线三区”规划图

2.4强调疏解重组，为城市内涵的快速发展和结构性提高提供规划蓝皮书

与以前传达的计划“再城、轻老城、再建设、轻更新”的想法不同，新版整体的计划是将非首都功能与“牛鼻”拆解、整理、拆解和提高、拆解和接受，统一考虑拆解和协同的关系，首都的迅速发展、减重 提高中心城区的疏解，北京市副中心和河北雄安新区北京新“两翼”的形成，平原地区的疏解的继承，新城的多点支持，确定山区生态涵养的计划任务，实现首都功能的提高，分工的合理性，主要副结合，内涵集约快速发展的新

新版的总规则是，疏散腾退空之间利用的“五个优先”大体上为了实现空之间的衰退和功能优化的提高对接，疏散腾退空之间保障中央政务功能，重要的国事活动空 用于增加绿地和公共空之间以迅速发展文化和技术创新的功能；用于补充公共服务设施、增加公共租赁住房和改善居民的生活条件。 用于完整的交通市政基础设施，保障城市交通系统的安全、有效运行。

新版总规则提出高水平的计划建设北京市副中心，示范推进非首都功能的疏解，着力建设国际一流的适合和谐居住的都示范区、新型城市化示范区和京津冀地区的协同快速发展示范区。

紧紧围绕中心城区功能和人口疏解，发挥疏解非首都功能的示范推动作用，促进行政功能和其他城市功能的有机结合，以行政事务、商务服务、文化旅游为主导功能，形成辅助完整的城市综合功能。 通过有序推进市级党政机关和市属行政事业单位转移，推进中心城区其他相关功能和人口的疏解，到2035年承担中心城区40—50万常住人口。

2.5强调优化要素配置和生态文明建设，系统调整“三生”空之间的结构

新版总体规划综合考虑城市的环境容量和综合承载能力，重点是在要素配置中统一掌握生产、生活、生态空之间的内在联系，增加生态、居住、生活服务用地，优化用地结构和空

第一，反复生产空之间的集约效率，构筑“高精锐”的经济结构。 压缩生产空之间的规模，到2035年城乡产业用地占城乡建设用地的比例从现状的27%下降到20%以内，大大疏离了不符合城市战术定位的产业，而且高水平建设“三城一区”。 强调高端领先，优化现代服务业的提高，“腾讯鸟”将推进以前流传的产业转型升级。

第二，多次生活空之间应该适度居住，提高民生保障和服务水平。 适度提高居住及其辅助用地的比重，到2035年将城乡居住用地占城乡建设用地的比重从现状的36%提高到39%— 40%。 调整居住用地配置，完善公共服务设施，扩大公共绿地面积，促进居住平衡，改善人居环境，进一步提高全市城乡居住用地比例。

第三，反复生态空间山清水秀，大幅度提高生态规模和质量。 构筑“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构，建设森林城市，到2035年，全市森林采伐率从现状的41.6%提高到45%以上。 优化城市绿地布局，到2035年将区内公园绿地500米服务半径覆盖率从现状的67.2%提高到95%。

2.6强调文化传承，增强首都风格、古都风韵、时代风貌的城市特色

北京的历史文化遗产是中华文明源远流长的伟大证人，是北京建设世界文化名城的基础，要精心保护这张“金名片”，强调北京历史文化的整体价值。

2004年版总体规划在继承1993年版总体规划的基础上，提出了“三个层次”(文物保护单位、历史文化保护区、历史文化名城)、“一个重点”(老城总体保护与复兴)、文化融合的名城保护体系。 从计划实施的情况来看，还存在保护对象不完全、保护方法不合理、没有保护要求的执行力、名城保护有力的把手、保护和利用的政策机制不完全等问题。

为了处理上述问题，在继承历史版总体规划对名城的保护思路和要求的基础上，新版总体规划将继续以更广的视角发掘历史文化的内涵，以更大的结构支持历史文化的保护和弘扬，以全覆盖、更完整的历史文化名城保护体系

加强老城和三山五园地区两个主要重点区域的整体保护大运河文化带、长城文化带、西山永定河文化带推进保护利用世界遗产和文物、历史建筑和工业遗产、历史文化街区和特色地区、名镇名村和以前流传的村落、风景区、历史河湖

图3北京市文化中心空之间的布局概要

依托历史文化名城保护，区分特色风貌，构建“绿水青山”、“两轴、十张、多点”城市景观格局，加强城市空之间立体性、平面协调性、风貌整体性、语境连续性等方面的规划与管理。 加强城市设计，建立勾结城市规划、建设、管理全过程的城市设计管理体系，更好地调整城市建筑布局，调整城市景观风貌的建筑高度，城市天际线，加强城市第五立面和城市颜色管理，首都风格，

2.7强调问题导向，形成适合国际一流和谐居住的城市管理水平

新版的整体计划以制约首都可持续快速发展的重大问题和大众关心的热点、难点问题为指南，以处理人口过多、交通堵塞、房价高涨、大气污染等“大都市病”为突破口，从源头开始的城市综合

比较交通堵塞问题，新版总体规划提出将综合交通负荷能力作为城市快速发展的制约条件。

重复公共交通优先措施，年轨道交通行驶距离从现状的631公里提高到1000公里左右，加强到2035年达到2500公里以上的交通诉求控制，划分制定所有车、车管理战略，从源头控制乘用车的移动诉求。 完善城市交通网，加强静态交通秩序管理，改善城市交通微循环系统提高出行质量，实现绿色出行、智能出行、平安出行，年城市绿色出行比例从现状70.7%提高到75%以上，到2035年为80%

比较房价上涨的问题，新版的整体计划以建立一、二、三级市场联动的住宅供给系统为首要方向，包括商品住宅、共享产权住宅、棚户区改建住宅、租赁住宅等多种类型的住宅。 另外，扩大居住地和住宅的供给，在今后5年内新供给各类住宅达到150万套以上，几乎按照“4个70%”的街道供给(图4 )。

4住房供应的“4个70%”示意图

建立促进房地产市场稳定健康和快速发展的长期机制，努力实现人民群众的“居住地”。

与大气污染问题相比，新版总体规划多次提出了源减排、过程管理和末端管理相结合的大气污染防治措施。 控制燃煤污染物排放，推进交通行业污染物排放削减，降低工业污染排放总量，严格控制扬尘和农业面源污染，加强区域共同防止、共同控制、共同治疗，全面改善环境质量。

在正常气象条件下，年大气中微粒( pm2.5 )的年平均浓度从现状的80.6微克/立方米下降到56微克/立方米左右，到2035年大气环境质量得到根本改善，到2050年达到国际先进水平

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北京市总体规划实施的改革探索

“三分计划，七分实施”，新版整体计划制定与实施一体化，试图打破以前传达的整体计划制定模式，以实施为重要方向，计划实施面临的体制机制不适应，实施路径不落地，跟踪警告不及时。 全面建立“多规合一”计划实施管理体系，完全规划任务分解机制，建立城市健康诊断判断机制，建立审计问责制度等多个方面保障计划实施，保持城市总体计划的认真性和权威度，实施计划科

图5统一实施机制的各事业关系示意图

. 1“多规合一”:将“部门计划”变更为“全市计划”，巩固计划统一实施的基础

计划体制中各部门的计划相互交叉，功能不明确，空之间的冲突，效率低下等问题进行比较，建立“多规一体型”的计划实施管理系统，指挥城市整体计划，统一、叠加各级计划，指标整合，政策

新版的整体计划由中国共产党中央国务院批准，建立了作为城市快速发展法定蓝图的权威度和指挥性。

一是叠加参考底图，巩固城市快速发展。 重复全域空之间的计划，建设叠加山、水、林、田、湖、草等生态要素的城市安全红线，综合抗震、工程地质、防洪排水、地面沉降、气候气象等重要限制因素，水、电、油、气等 落实城市各项快速发展要素，科学配置空之间的资源，融合国民经济和社会快速发展、产业、住宅、交通、市政、环境保护、公共服务、公共空之间等计划。

二是指标整合、科学统一的各项计划。 强调国际一流标准，遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”五个快速发展理念，借鉴国际宜居城市的相关指标、联合国年《新城市议程》重点，建设国际一流的“宜和谐宜居之都”评价指标体系，规划指标

三是政策整合，保障计划比较有效地实施。 围绕疏解、整治、提升、快速发展，细化完全合作落实政策，加强各政策协调合作，完全疏解非首都功能，优化首都功能，提高人口控制，管理“大都市病”，保障“四个中心”

. 2任务分解:将“被动执行”变更为“积极推进”，执行计划实施的责任主体和时机

围绕整体计划的明确目标，按照全覆盖、可量化、可评价的大体，进行计划任务的分解，提出计划实施的具体业务要求。

制定各级各类计划，聚焦要点区域重大项目建设，围绕开展专业行动、建立健全政策法规的四个方面，形成任务分解方案，执行实施主体和相关要求。

开展计划编制工作，科学分解新版总体计划的各文件和各计划指标，落实到条、块上，编制划分计划和专业计划。

二是开展要点功能区和重大项目建设，围绕加强“四个中心”功能建设，结合近期国家级、市级要点项目建设要求，加大要点功能区和重大项目建设统一的推动力。

三是以“大都市病”管理为中心，重视问题，开展专业工作，确定阶段目标、重要问题、要点任务、第一措施和实施步骤，确保效果。

四、健全政策机制，聚焦城市规划建设管理中的难点和瓶颈问题，围绕首都快速发展、减重快速发展、创新快速发展，阐明制约首都快速发展的体制机制障碍，阐明可行的政策、规范、标准

3.3体检判断:将“结果判断”改为“过程体检”，形成计划实施的动态监视和即时反馈

新版总体计划建立了面向实施过程的“一年一次体检、五年一次判断”实时监测、定期判断、动态维护的常态化机制。

每年开展总体规划实施“体检”，每五年进行总体规划实施的全面判断，监视、分析和评价城市快速发展状况、城市规划目标及相关要求的实施效果。 结合城市体检的判断结果，对城市整体计划实施事业和要点任务进行动态调整，对完整的计划实施机制和政策保障措施提出建议，作为制定年度要点事业计划的重要基础，城市整体计划应执行明确的各项建议书

与以前传达的5年“实施结果的适合性评价”不同，年度的“健康诊断”根据政府运行的观点，增加过程维度，分析实施中的偏差和原因，尽快调整实施计划措施和辅助政策，“监测-警告-制”

年度体检包括常规指标体检和要点复印评价，对照整体计划的所有指标，分解实际完成值和计划目标值，形成对计划实施情况的整体评价。 与年度重点、热点、难点员工进行专业判断，深入分析问题及其原因，形成专业对策建议。

3.4审计问责:将违反“低价格”改为“高价格”，维持计划的严格性和权威度

比较计划实施制度中存在的审计问责不足的问题，将城市体检的判断结果结合各区、各部门及领导干部的绩效评价，结合北京市审计监督工作，维持计划的认真性和权威度。

各区、各部门是执行总体计划、组织实施的责任主体，实施计划要建立与计划目标一致的政府评价体系，细化差异化的业绩评价指标体系和评价机制，完全差异化，优化计划明确的人口结构，/ [/]

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结语

建设管理首都是党中央、国务院赋予北京市的重大责任，是国家管理体系和管理能力现代化的重要副本。 城市总体规划是城市快速发展、建设、管理的法定蓝图，在城市建设中，要充分认识城市总体规划的重要性，在规划实施中切实保持规划的认真性、权威度。

北京市全面深化改革，突破城市规划建设管理中的难点和瓶颈问题，发扬工匠精神，精心组织实施，扎实推进，陆续工作，一张蓝图绘制到底。

原标题:“新版北京市总体规划变革与探索”